瑞典新闻出版公共服务研究

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与西方主要发达资本主义国家相比，瑞典的公共服务更为完善，在新闻出版方面也表现出具有更多手段的调控。随着后工业社会各类公共问题的出现，如出版物多样性降低，国民阅读率下降、少数民族语言出版物锐减等，瑞典政府需要介入新闻出版领域。因为有强大而又成熟的社会力量存在，瑞典政府对新闻出版的介入显得更为多样、细腻而又完善。

一、出版自由之外的法律与职业控制

瑞典与英法等西欧国家类似，具有出版自由的传统。其相关法律规定与“出版自由”的英美国家没有区别。然而，瑞典法律又规定了政府对于新闻出版业公共服务领域的控制，也就是在这些涉及公共安全的空间里不具有自由。瑞典《出版自由法》第二章第二条规定，在以下的公共领域，出版自由受到政府某些理由的限制：（1）国家安全及其与外国或国际组织的关系；（2）涉及动植物保护；（3）公共经济利益，等等八项内容。［1］

对于滥用权利的责任追究，瑞典《出版自由法》规定了“责任链”，即一旦出版业在上述公共领域违反规定，就追究出版负责人或副手的责任；如果二者无罪，就追究出版物所有人的责任；如出版物所有者无罪，就追究发行人的责任，依此类推，直到找到责任主体，并依法惩治，以警示后来者。因此，我们可以看出，西方法律所规定的“出版自由”与“新闻自由”，绝不是无条件的，就公共领域而论，出版业必须遵从为公共领域服务的原则。

为了促使新闻出版业履行在公共服务领域的责任，瑞典政府在新闻出版领域设立了官方机构，这一点有别于倡导“新闻自由”的主要发达资本主义国家，其政府机构中有新闻出版督察专员公署（OPOGP），其首要职能就是督察出版业在公共服务领域的违规行为，其专员（Ombudsman）由瑞典国家督察专员、律师协会主席及新闻出版组织合作委员会组建的特别委员会任命，因此它又带有半民间和半官方性质。但是，在公共服务领域，对于广电行业，瑞典政府的管制明显严格得多，有全官方的政府机构进行审查管制，其管理者有进行事前资格审查的广播电视局（BTC），事后监督的广播委员会（BC），内容审查的媒体暴力委员会（CMV）等。

瑞典是一个高福利的社会，还有一个强大的能够跟进或反作用于政府意志的社会力量，其在新闻出版领域是行业社会组织，如民间的职业协会等。为了维护行业规范与公共领域的新闻出版行为，瑞典成立了遍布行业各个领域的社团与协会组织。如瑞典出版者俱乐部（SPCB）、瑞典出版者协会（SPA）、瑞典杂志出版者协会（SMPA）、瑞典报纸出版人协会（SNPA）、瑞典记者联盟（SUJ）、瑞典无线电广播者联盟（SRU）等等。另外，作为一个严密的社会行业组织系统，瑞典的新闻出版行业组织还有瑞典作家联盟（SUA）、瑞典售书者联盟（SBA）等等。这种系统的新闻出版组织能够促进职业规范的形成，并且协调公共领域的传播与出版行为。

二、采用与实施图书的VAT模式与ERB工程

就图书出版而言，法律与行业控制远不能跟上复杂的公共领域的实践发展要求。因此，瑞典政府更多地采用税收与行政干预乃至资助等形式，以达到图书出版种类的多样性与全民读书量提高的公共服务目的。为此目的，瑞典政府在图书出版领域主要采用和实施了VAT模式与ERB工程。

VAT是英文增值税的缩写。老欧盟15国普遍使用降低或取消VAT这种政府干预形式。VAT税率的标准为25％，高于这个税率的国家其图书出版业的经济门槛就高，小出版商或发行量少的图书就难以生存。在瑞典，为了保障各类图书都能够得到出版，保证公共图书市场的多样性，从2002年开始，国会将25％的VAT标准税率降至6％。瑞典政府减税的目的是让更多的读者去买书阅读，图书出版商能够出版更加多样的图书，最终达到更多公民获得知识这样一个服务公众的目的。瑞典政府通过VAT调控图书出版的努力很快见到成效，据瑞典出版者协会对其成员的统计数据显示，减税当年的2002年，瑞典的图书销售量比2001年增加14％，新书销售量比上年增加100万册；2003年图书销售量比2002年增加14％，新书销售量比上年增加400万册。据统计，2003年瑞典出版者协会成员的图书销售量达到4000万册，是瑞典有史以来图书出版数量与总销售量的最高纪录。［2］由此看来，瑞典政府通过降低VAT来促进公众阅读的手段是成功的，就出版业服务公共领域这一目的来看，它可能大大地提高着瑞典的国民素质。

作为一个相对成熟的公民社会，瑞典政府把公民阅读图书的机会作为一种重要的公共服务内容来抓，并把残疾人的阅读也纳入公共服务领域。为此，从1968年开始，瑞典政府与国会启动了“易读图书”（Easy-to-Read Book，ERB）工程，预算由国会与政府直接负责，并设立专门的“易读基金”（the LL Foundation），由“易读基金”来负责这个特殊公共领域的图书出版工程。［3］

作为一般社会的公共领域，具有某类残疾的人往往被剥夺了受教育的机会，更不用说能够阅读图书以获取知识了。然而在瑞典这样高福利、社会化程度很高的国家，政府却把提高残疾公民的读书机会作为自身重要的职能。对于残疾人来说，“易读图书”工程其实就是在政府资助下的“易懂”（easy-to-understand）工程，就是瑞典政府资助那些专门为残疾人写作图书的作者，让他们在写作语言、媒体形式、易理解程度等方面做特殊的处理，使得那些没有正常阅读能力的人也能够有书可读。这些特殊读者对象包括智力上有缺陷者、感观有缺陷者、读写困难者、老年人、教育程度低的人、少数民族裔人，特别是儿童。面对这样复杂而又高难度的任务，ERB工程的所有程序都需要政府的资助。

事实上，40年来“易读图书”工程取得了成功。从2007年的情况来看，共出版了20多类的图书，另外还有声像制品；从读者来看，大约有40万至50万读者，占瑞典人口比例的5％以上；“易读基金”同年投入资助款约1500万瑞典克朗。事实上，有小部分“易读图书”工程的出版物因为可以营利，已不需要资助。因为从正常的市场来看，图书发行到2000册基本可以保本，而“易读图书”工程的出版物发行量在3000至5000册的也有相当比例。该工程的《8PAGES》图书在2000年左右就达到了6500册的发行量，［4］其公共领域的社会效益可见一斑。

三、报纸出版与发行的政府补贴

报纸是公民了解与参与政治的重要途径，是实现公众“知情权”的重要手段，报纸出版的多样性也是文化与智慧多样性的重要形式，因此，瑞典政府非常重视报业的全民阅读率，并把它作为公共服务领域，从出版与发行上采取政府补贴，以调控报纸的数量与规模。为此，从1971年开始，瑞典政府文化部专设出版补贴委员会（PSC）负责此项工作。瑞典政府的报纸出版补贴从总体上分为两类：出版补贴与发行补贴。［5］

出版补贴。这项补贴针对的主要是那些经营规模较小、发行量低、资金较少的小报，补贴的目的在于帮助它们改进技术与更新设备，从而提高与大报的竞争力；出版补贴同样可以对部分大报开放，以帮助它们摆脱出版中遇到的困境。接受这类补贴的报纸需要具备一些基本条件，其目的是通过补贴让那些既有独创能力又有一定规模的小报提高竞争力；大报可以继续增加独创性，提高内容质量，承担起公共领域更大的责任。然而，一城一报与高发行量的大报却得不到出版补贴，因为它们很容易形成垄断。

报纸补贴条件包括：必须是不间断出版的综合类报纸，具有公共评论的内容，不是一些诸如宗教、私人商业或消费类内容的专业性报纸；出版周期至少每周一期；须是瑞典语并在瑞典发行；小报须发行量至少达到2000册，且零售与免费报纸除外；报纸内容至少有51％的内容为原创，小报通栏（Meter Volume）每年须达到至少1000个。可以看出，出版补贴主要是针对有市场能力的小报的，2000册基本上可以自负盈亏，补贴的目的是要提高其竞争力，而不是盲目求多。就内容来看，原创性内容达到51％目的是在促进思想与文化的多样性，同时也能够全面地反映瑞典社会生活；补贴综合性报纸，更多地在于不想让补贴成为专业报纸牟利的平台，而是希望在公共信息空间里有多种声音的表达。

瑞典政府执行出版补贴的原因在于这样一个信念：在一个国家里，报纸出版的种类太少对公共领域来说不是一件好事，大报占据市场份额太多也不是一件好事；发行量大小无所谓，而报业内容的多样性与全面性至关重要，报纸出版的周期短比周期长要对公共事务有更大帮助。事实上，时至2005年，当北美市场报业纷纷遭受寒冬而减版裁员之际，瑞典的短周期报纸种类依然保持在80家以上。

发行补贴。瑞典地域绵延于南北向的斯堪的纳维亚半岛，东临波罗的海，西近北海与北大西洋。瑞典890万人口不均地分布在地形复杂的45万平方公里的土地上，其中，85%的居民居住在瑞典的南部。斯德哥尔摩包括郊区在内拥有187.3万人口，哥德堡和马尔默分别拥有47万和26万人口，其他的人口稀疏地散布于狭长半岛的山脉、森林与海滨。因此，要促进报业种类多样化并不容易，包括郊区或者地方（乡村）性报纸进入都市，都市的大报进入遥远的北部乡村。瑞典政府的报业发行补贴就是为了减少报业的发行开支，让不同的报纸能够在乡村乃至城市里出现，促进大小报纸之间的竞争与多样化。这种补贴遵循着与出版补贴相似的标准，只是大报须有每年3000个通栏的出版量。

作为政府报业补贴的结果，瑞典报纸1千成人拥有量为489份，在欧盟各国中仅次于芬兰（该国同样实行补贴制，但国土与人口相对集中），是欧盟各国平均拥有量的190份的2倍还多；瑞典报纸发行量又是很少的，平均发行量仅有2.2万份，可见其报业多样性甚为明显。同时，瑞典报业很大程度上摆脱了屈就于市场的诱惑，因为市场报纸出版与发行依赖广告，广告主又牵涉到报业内容的出版；因为有政府的报业补贴，瑞典报纸就可以在公共领域里多下功夫，而不必完全看广告主的脸色行事。

四、对少数民族期刊出版的资助

对于知识生产来说，就是要形成整体体系的相互补充与多元对照。多元化是人类智慧的真正来源，是世界的真实面貌，是解决各类问题的智力源泉。［6］在瑞典，期刊同样受到出版补贴委员会的资金支持，但就少数民族出版业来说，期刊享受到了政府给予的更多帮助与扶持。瑞典共有200种左右的少数民族期刊，其中大多数没有盈利能力，靠政府扶植来达到多样性。

第一种资助形式是对少数民族协会或社团所办期刊的资助。这类期刊数目最多，大概在100种以上。少数民族社团与协会把这类期刊办成社团的文化旗帜，以组织活动与宣传少数民族文化特色为主。这类期刊多数为芬兰语，属于地方性的出版物。对这类期刊，一方面地方政府拨出专门款项加以扶植；另一方面还有来自中央政府专门基金的资助。

瑞典中央政府建立了国家一体化局（NIO）来专门负责资助工作的落实。一体化局把国家资助金按照款项的要求，有目的地给予少数民族社团与协会。为了能够落到实处，政府还设立了组织资助金（OS）、活动资助金（AS）与项目资助金（PS）三个款项，少数民族社团与协会的期刊从编辑、出版到发行都可以从这三个基金中获得资助。

第二种资助形式是政府的直接出版补贴（DPS）。这项补贴形式实行于2002年，由瑞典中央政府设立扶植基金，对一些生存状况较为困难且被认为很重要的少数民族期刊进行扶植。例如，2002年这项扶植补贴金为5720万欧元，其中有130万欧元直接补贴给五个少数民族期刊：Eesti Paevaleth（爱沙尼亚语）、Liberacion（西班牙语）、Ruotsin Suomalainen（芬兰语）、Viikkoviesti（芬兰语）、Sesam（瑞典语）。Sesam之所以被补贴是因为其读者定位为在瑞典有国外背景的第二代移民。很多移民第二代发现很难读懂其父母前所在国的文字，因此通过这种途径可以让更多移民第二代学习其祖籍国家的文化，并在瑞典国家一体化文化中达到多元统一。对Sesam资助作用明显，因此其发行量也较大，为1.3万份，2002年该刊获得40万欧元的政府补贴金［7］。

第三种资助形式是对少数民族文化类期刊的补贴，其目的在于繁荣各种少数民族文化，使得每一个文化背景的族群都有反映自己文化的期刊。为此，瑞典国会设立了专门负责这项资助的机构——瑞典文化事务委员会（SCCA），专门把资金补贴给“艺术类期刊”。自1999年开始，这个委员会根据国会的指示，把资金主要用于瑞典少数民族语言的期刊发展上面。在2001年，该项资金为230万欧元；到2002年，补贴金被分配到126个少数民族期刊出版的扶植上；其中，非瑞典语的少数民族文字的期刊有25家，占总数量的1/5，有23家期刊获得的补贴金额在2700欧元至5.5万欧元之间，极大地促进了少数民族语言与文化在瑞典的繁荣。

正是这种经济上的扶植与控制，瑞典目前少数民族杂志出现了繁荣与多样的景象。在目前的200多种少数民族期刊中，有35种瑞典少数民族语言的期刊在出版；分别用25种少数民族语与瑞典语实行双语出版的期刊共40多种。这种局面既形成了多种文化状态，又促进了瑞典国家文化一体化的进程。

五、对图书馆的有效利用

瑞典政府通过图书馆对出版物的发行数量与种类多样性进行着有效的调控。因为对于发行量很大的出版物来说，读者可以很轻松地在市场上买到；然而对于发行量小、语言较为少见的出版物，普通人也许就不那么容易找到了。因此，政府可以通过图书馆这个出版发行的终端来对其进行有效控制。

首先是通过中央政府专款资助图书馆购买各种语言、各种类型的出版物。瑞典文化事务委员会每年给图书馆与书店资助50％的出版物销售或购买费用，使得图书馆里的各类出版物丰富起来。不过，这些出版物在种类上没有限制，在数量上有限制，而这类资助主要是面向公共图书馆。仅以斯德哥尔摩的国际图书馆为例，该图书馆有20万种图书，涉及100多种语言，如阿拉伯语出版物就有1.7万卷，西班牙语与波斯语的藏书1.4万册，土耳其语1.2万本。［8］小语种出版物的生存空间大大拓宽。

其次，通过地方政府资助丰富图书馆出版物。作为地方的图书馆，瑞典地方政府要把图书馆的出版物购买资金纳入预算。一般情况下，瑞典地方政府根据当地居民数量，按照每位居民每年花费1.4欧元至10.6欧元的标准来为地方公共图书馆购买出版物。这种规定不仅带动了热卖书的发行，也能够促进发行量小的出版物的繁荣。

最后，瑞典图书馆还要培养全民读书的习惯，一是促进出版物的繁荣，二是提高全民素质。为此，瑞典289个地方图书馆全部对外免费开放，受政府资金补贴的33个学术图书馆也对公共开放。学术图书馆里储藏着大量由政府补贴买来的电子出版物。早在1998年，瑞典全国的学术图书馆电子学术期刊订购数就已达4.4万册；1999年为9万册；2000年为12.8万册。遍布瑞典全国的图书馆所培养出的全民读书习惯，保证了各类出版物种类与发行量的长期稳定与繁荣。

注释

［1］瑞典《出版自由法》规定不享有出版自由的公共领域包括8方面：国家安全与外交关系；中央财经秘密；政府机关控制与监督秘密；监控犯罪信息；公共经济利益；动植物保护；政府、国会等内部信息；法院内部信息等。

［2］“Cultural VAT on Books, An Evaluation of the Three First Years”, Published by SBA & SPA, 2005, P3.

［3］Bror Ingemar Tronbacke, ”The Publishing of Easy-to-read in Sweden”, National Library of Australia, 1993, PP1-12.

［4］“Easy-to-read Network”from the web site: easy-to-read-network.org

［5］Karl Erik Gustafsson, The Market Consequences of Swedish Press Subsidies, the Swedish Ministery of Culture, February 2007, PP9-35.

［6］王积龙，《美国环境新闻教育的构建模式分析》，《西南民族大学学报（人文社科版）》，2008年第一期，PP219-223。

［7］Leonor Camauer, Mapping Minorities and Their Media: The National Context- Sweden, Orebro University Press, 2002, PP13-17.

［8］Birgitta Modigh, “The Goodness of Reading and Writing”, 68th IFLA Council and General Conference, August 18-24, 2002, PP.2-9.

（本文作者单位：四川大学文学与新闻学院）