出版体制改革中出版法规建设的思考

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近几年来，出版法律法规建设取得了很大的成就，出版法律体系日趋完善，法规修订的周期在缩短，适应新形势的新法规不断出台，出版法律法规在维护出版秩序，促进出版业的发展等方面发挥着越来越重要的作用。但是，在出版业的改革与发展过程中，也出现了不少出版现实与出版法规规定之间不适应的问题。面对这种现象，是要求出版改革与发展必须适应现有的法律法规，还是法律法规要适应出版业的改革与发展，这是一个值得探讨的问题。我们认为，对于改革与发展中突破了现有法律法规的做法，不是简单地要求改革与发展回到法律法规的框框之内，而是要认真研究和分析，区分不同情况，对于确属违背国家改革与发展大原则、大方向，违背出版业发展规律的行为，要坚决地予以阻止；对于符合大方向、大原则而与现行出版法规法规不一致的行为，则应当通过修改出版法规使之服务于出版业的改革与发展。

出版业改革与发展中所涉及的法律法规很多，既有整个出版法律体系建设的总体性问题，也有某个法规某个条款的修改等具体问题，下面就出版业改革与发展中的具体法规问题谈几点体会。

一、关于法规的分散与

统一、集中问题

目前有关出版的法规很多，如国务院颁布《出版管理条例》、《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》等，新闻出版总署颁布的《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》、《电子出版物管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》等等，还有一些规范性文件。法规层级很多，条块很明显，有针对某种媒体的，有规范某个环节的，有管理某个行为的，交叉重叠。

一种媒体立一个法，有其历史的必然性，因为媒体的出现时间不同，原有的法规没有留下接口，修订原有的法规需要时日，但是一种媒体立一个法规也有许多问题，对同一项内容，条例和条例之间、条例和规定之间不仅存在交叉、重复，也存在相互矛盾的地方。比如关于出版单位的设立，条例之间的要求就不同。关于出版单位（包括报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物的出版单位）的设立问题，《出版管理条例》有统一的规定，而《音像制品管理条例》、《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》又分别对音像出版单位、报纸出版单位、杂志出版单位的设立做出规定，不仅重复，而且还有矛盾。比如《出版管理条例》规定，设立出版单位应当具备的条件之一是：“有30万元以上的注册资本和固定的工作场所”；而《音像制品管理条例》规定设立音像出版单位的条件却是：“有适应业务范围需要的资金、设备和工作场所”；《电子出版物出版管理规定》规定的条件之一是：有必需的资金和设备（审批机关的自由裁量权很大，适应需要太笼统了），这与《出版管理条例》30万元以上注册资本的要求不一致。再比如，《出版管理条例》规定，对于设立出版单位的申请，“国务院出版行政管理部门应当自收到设立出版单位的申请之日起90日内，作出批准或不批准的决定”，而《音像制品管理规定》确是“国务院出版行政管理部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或不批准的决定”。两个条例都是国务院颁布的，效力相同，但是规定却不同。

条例和规定之间也有许多不同。比如，对出版单位的法定代表人，《出版管理条例》没有规定，但是《期刊出版管理规定》和《报纸出版管理规定》都要求：有确定的法定代表人或者主要负责人，该法定代表人或者主要负责人必须是在境内长久居住的中国公民，这项要求实际上已经超出了《出版管理条例》的规定。

随着出版业的发展，出版一体化成为一种趋势，主要表现在：出版单位的跨媒体经营已经成为一种不可逆转的潮流，图书出版社同时出版期刊、音像电子出版物及进入互联网出版领域的做法相当普遍，报社经营期刊、互联网出版的也正在普及，书报刊出版、音像电子出版及互联网出版的主体一体化正在成为一种普遍的现象；媒体间的界限越来越模糊，图书杂志化，报纸杂志化，杂志图书化。因此很难说哪一个是图书出版单位，哪个是期刊出版单位，哪个是互联网出版单位，而是兼而有之，一个出版单位同时从事多种出版业务是一种常态。各种媒体出版主体一体化要求法规的一体化，把各种单媒体的出版管理条例、规定合并为一个综合性的《出版管理条例》，是符合出版业发展方向的，也符合出版立法方向的。

二、关于审批与登记问题

审批与登记都是管理的手段，对于审批和登记的选择，一方面要看哪种管理更有利于事业的发展；另一方面也要看管理成本的大小；第三方面要看管理的能力高低；第四方面还有看进入单位自身的属性。审批不能解决所有的问题，登记也不是灵丹妙药，党的十七大报告提出：“减少和规范行政审批”，从发展的角度看，审批或许可的事项应当越来越少，可以用登记的办法或备案的办法就不用审批的办法，不能把管理的希望都寄托到审批上。按照目前的出版管理法规，审批在出版领域运用很广泛，而登记运用的较少。比如设立图书出版社要审批，设立报社、杂志社要审批，开办书店要审批，设立互联网出版单位也要审批。审批严把了准入关，对于进入的单位数量、规模等可以有效控制，对于进入单位的资质等可以很好地掌控，实行严格的审批制度，可以减少后期管理上的压力。登记制度放松了准入门槛，对进入的单位数量、质量等缺乏有效的掌控手段，因此增加了后期的管理难度，因此要研究如何运用审批与登记的问题。

我们认为：对于新型出版活动，比如互联网出版、手机出版、数字出版等媒体，沿用审批的方式面临着许多的问题，一是新媒体的增长属于爆炸式的，审批的力量难以适应发展的要求，比如对于互联网出版单位，正式批准的仅有数十家，没有经过审批的从事互联网出版业务的却有十几万家，面对如此大量的单位审批难度很大，不审批又把大量的单位排除在管理的视野之外。二是新媒体因新技术而生，因新技术而变，有很大的不确定性和不稳定性，也许刚刚审批完成，又出现了新的变化。因此对于此类新媒体用登记、备案等方式也许更主动。

三、主管与主办的问题

企业以前都是有主管单位的，但是随着经济体制改革，企业与主管单位之间的关系变了，主管是党政机关的，基本实现了政企分开，还有一些企业通过股份制改造，变成了公众企业，不归那一个单位主管了。出版单位的主管主办体制实行了多年，现有的《出版管理条例》等法规，对出版单位的主管主办有着明确的要求，相关的文件对主管主办的条件也有明确的界定，但是随着出版体制改革的深入，主管主办也面临新的问题。比如许多地方组建了出版集团，出版社改由出版集团主管主办，但是出版集团又转企改制，还有的出版集团要整体上市，如果整体上市就会变成上市公司成为出版社的主管主办单位，这与设立主管主办的初衷大相径庭。

出版单位转企改制即将全面推开，转企以后的出版单位主管主办是否继续保留，如何保留，成为一个必须面对的问题。出版单位分类改革以后，转企改制的出版单位要不要主管单位值得考虑，如果要主管，其主管的资质也不再是从处级到部级的单位了，或者不能是党政机关，主管可以是国有资产管理部门，主办可以是国有或国有控股的企业集团。对于仍然保留事业体制的出版单位，其主管主办可以沿用现有的做法，但是从长远来看，作为公益性保留事业体制的出版单位，主管主办单位也需要改革，公益性出版单位的投入是政府和社会共同完成的，甚至是大型基金会完成，因此主管主办也可以是非政府组织。

四、职业经理人与职业资格准入问题

实行出版职业资格准入制度是科学管理、关口前移的需要，是加强管理的有效手段之一，而建立职业经理人制度是建立现代企业制度的重要步骤，出版业在迈向现代企业的征途中，出版单位在转企改制的过程中都不可回避，要研究职业准入与职业经理人如何对接问题，因为职业经理人即可以是来自出版行业内，也可以是来自出版行业外；即可以来自国内，也可以来自国外。比如一家书店从一家电器企业引进的职业经理人。要坚持和完善准入制度，要为行业外优秀人才进入出版业留有接口。比如原有的职业资格制度规定：新进入出版单位的社长总编等领导职务，要具备中级以上的出版专业资格，而中级出版专业资格的考试也要具备一定的条件，比如本科学历，从事出版工作者满4年，硕士学位要满1年等等，因此一个非出版行业的职业经理人要获得出版专业中级资格最少要1年，这对职业经理人的引进会有一定的影响。随着出版业的发展，特别是集团化的发展，出版业引进职业经理人的制度势在必行，在坚持职业资格准入、岗位准入制度的前提下，应对行业外职业经理人的引进作出专门的规定，以有利于行业外经营管理人才的引进。

五、书报刊音像制品进口与指定经营问题

指定经营就是政府授权一些公司代理某种产品的进出口业务①，并且指定经营的权利要在谈判规定的时间内取消。中国政府在加入世界贸易组织谈判时承诺在加入3年内取消指定经营制度。我国承诺的指定经营的产品主要是：天然橡胶、木材、胶合板、羊毛、晴纶、钢材等6个大类②。但是按照我们的《出版管理条例》、《音像制品管理条例》，书报刊和音像制品的进口都是指定经营，这样就面临国内法规和入世承诺不一致的问题。入世承诺不可修改，为了保持对进口出版物的控制，可以建立进口出版物的备案、登记制度，所有进口的出版物都要到指定的机构登记，如果发现出版物内容不宜进口，可援引《出版管理条例》、《出版物市场管理规定》等禁止发行。

六、出版社自办发行与代理发行

按照《出版管理条例》的规定，出版单位只能发行自己单位出版的出版物，不得发行其他出版单位出版的出版物。《出版物市场管理规定》对发行的解释是总发行、批发、零售、出租、展销等，也就是说出版社、报社、杂志社等的发行部门不能代理其他出版单位的书报刊发行业务；但是如果某个出版单位的发行部门愿意，也有能力代理其他出版单位出版物的发行，其他出版单位也愿意请别人代理，又有什么不好呢，随着出版业的发展和分化，一些大的出版单位发行能力很强，发行人员很多，只做自己的发行就资源浪费，而另外一些小的出版单位，没有能力和必要自己养发行队伍，自己发行力所不及，委托其他出版单位发行两全其美，为什么一定要限制？从发展的角度看，一个出版单位代理一个或多个其他出版单位的出版物发行应当不是限制，而是鼓励才对。

注释

①②石广生主编《中国加入世界贸易组织知识读本》（三），第18页、第43页，人民出版社2002年1月出版。

（魏玉山　刘宝山 本文作者单位：中国出版科学研究所　河北省任丘市委党校）